SUPERPODERES

PRESUPUESTO EN DEBATE Sin mayoría parlamentaria y con superpoderes acotados, 2017 es para Macri más electoral que nunca La propuesta del gobierno de Mauricio Macri de reducir en forma gradual la atribución del jefe de Gabinete de reasignar partidas presupuestarias en forma discrecional, conocida como “superpoderes”, es la novedad central que contiene el proyecto de Presupuesto 2017 enviado al Congreso por el Poder Ejecutivo. El kirchnerismo los usó discrecionalmente durante 10 años, paradójicamente prorrogados casi en forma automática cuando tenía mayorías en las cámaras, en los turnos que tocaron a Cristina Kirchner, que fue la promotora de la ley mientras era senadora. Facultades extraordinarias a Rosas, emergencia económica con Menem, superpoderes a Cavallo y potestad al jefe de Gabinete de modificar presupuestos durante el kirchnerismo convirtieron al Poder Ejecutivo Nacional en su propia escribanía. Con superpoderes diluidos, una mayoría parlamentaria es indispensable para Mauricio Macri. Aunque se trate de la primera medida de organización institucional tras 10 años de prórrogas de una excepcionalidad que había cesado, se cierne como amenaza a la concordia legislativa. En la previa hubo consensos y se fotografiaron juntos tirios y troyanos en un almuerzo ofrecido por el ministro de Hacienda y Finanzas, Alfonso Prat-Gay, con su colega del Interior, Rogelio Frigerio. Ambos expusieron de qué se trata en presencia del vice de esta última cartera, Sebastián García de Luca, tan cercano a Emilio Monzó; del jefe del bloque de Diputados macrista, Nicolás Massot; del presidente provisional del Senado, Federico Pinedo; de Luciano Laspina, titular de la Comisión de Presupuesto; del radical Mario Negri, que está al frente del Interbloque en Diputados; y del senador Julio Cobos, en representación de la bancada radical en el Senado, que posaron junto a legisladores opositores como el massista Marco Lavagna; del titular del Bloque Justicialista en Diputados Diego Bossio; del senador del Frente para la Victoria, Juan Manuel Abal Medina (h), y del delasotista Carlos Caserio. Emilio Monzó ya había estado conversando en la Cámara Baja la búsqueda de una salida a los superpoderes a partir de un cronograma en el que, en 2 o 3 años, se logre reducir la capacidad de los superpoderes a un 5%, empezando con 8 con 6% y 5% en 4 años. El punto de partida para negociar el control del manejo de los fondos públicos que hará el Poder Ejecutivo en el primer proyecto de Presupuesto Nacional elaborado en la era macrista fue la norma que rige en la Ciudad de Buenos Aires, según la cual el Ejecutivo local sólo puede modificar el 5% de las partidas aprobadas. Tras una exigencia concreta de la oposición, la Casa Rosada aceptó discutir que se acoten algunos de los superpoderes para manejar el gasto que se fueron incluyendo en los 3 anteriores gobiernos, tales como la posibilidad de transferir fondos de áreas como la obra pública para gastos corrientes. La cuestión pasa por dar marcha atrás con la reforma al artículo 37 de Ley de Administración Financiera y de los Órganos de Control que Cristina de Kirchner impulsó en 2006 como senadora cuando su esposo Néstor era el Presidente. Hasta ese momento, la Ley de Administración Financiera prohibía que el Poder Ejecutivo ejecutara partidas destinadas a gasto de capital para financiar gasto corriente. Como, por ejemplo, destinar fondos para obra pública, hospitales o educación al pago de sueldos y cubrir así un déficit. Esas operación, vía delegación de facultades, puede ser realizada por una simple resolución de la Jefatura de Gabinete. El 2do. punto que se flexibilizó en aquella circunstancia es más complejo aún: se habilitó a través de DNU la suba en el monto total de gasto anual del Estado, una prerrogativa de los Congresos en cualquier democracia del mundo. En el grotesco caso argentino, llegó a modificarse el presupuesto por DNU de más de $200 mil millones, ajustando así el dibujo presupuestario a la realidad, cuando la regla mundial es que siempre es necesaria una ley para hacerlo. Un mes antes de irse, el gobierno de Cristina Kirchner hizo valer la mayoría parlamentaria para dejar prorrogadas hasta el año que viene todas las facultades extraordinarias, llamadas superpoderes, que ahora empiezan a eliminarse gradualmente en el proyecto de Presupuesto para 2017 enviado al Congreso por el Poder Ejecutivo Nacional, encabezado por Mauricio Macri. En paralelo, la anterior administración también había enviado una nueva prórroga del impuesto al cheque, que vencía a fines de diciembre, hasta 2017. Se trata de un tributo fundamental para las arcas del Estado, por cuanto significa el 1,85% del PBI, unos $120.000 millones anuales estimados para 2016. El legado que no fue Con estas 2 iniciativas, el gobierno que se fue le dejaba a su sucesor el andamiaje jurídico indispensable para manejar, bajo el paraguas de la excepción, distintos resortes de la economía, como también la garantía de la recaudación del impuesto al cheque, la cual previo a las elecciones ya estaba contemplada en el proyecto de ley de presupuesto 2016. Por entonces los pronósticos daban como vencedor a Daniel Scioli en los comicios y desde el kirchnerismo se tendían los puentes para coparle un eventual gobierno. Queda claro que el Poder Ejecutivo tiene la atribución, según la Constitución Nacional, de elaborar el Presupuesto, que luego debe ser aprobado o modificado por el Congreso. Sin embargo, el artículo 1º de la ley 26.124, que modificó la ley de administración financiera en 2006, le otorgó al jefe de Gabinete la potestad de reasignar partidas de la “ley de leyes” tras el tratamiento parlamentario (los llamados “superpoderes”). Por otra parte, los jefes de Gabinete que fueron pasando desde entonces apelaron a las disposiciones establecidas por la ley modificatoria no sólo para reasignar partidas presupuestarias, sino también para aumentar el Presupuesto, entre 1,5% o 1,8% del monto total. El mismo texto de la norma aclara que las reestructuraciones sólo se pueden realizar dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto emitida por el Congreso. Dice: “Quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto”. No obstante, había artículos de las leyes de presupuesto que también le permitían llevar a cabo este tipo de ampliaciones, que no se hacen en el marco de los “superpoderes”. La vigencia de 10 años que lleva la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo viola la prohibición expresa que consta en el art. 76 de la Constitución Nacional, aunque ciertas circunstancias excepcionales la permitan. Para aquellos casos extremos, establece de forma clara los requisitos que la tornan válida: 1) que se limite a materias determinadas de administración o emergencia pública; 2) que se dicten dentro del plazo fijado para su ejercicio; y 3) que se mantengan dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. Puede advertirse claramente que, si bien cada una de las leyes prorrogadas por la Ley Nº 25.561 estableció un plazo determinado para el ejercicio de las facultades delegadas, constituye una burla a la Constitución que su duración haya superado la década. Ya en la ley que prorrogaba la delegación en 2006 se ponía de relieve que se facultaba al Poder Ejecutivo a adoptar las medidas necesarias tendientes a lograr una salida ordenada de la situación de emergencia pública, pero al no haberse puesto en marcha se produjo una incoherencia entre el crecimiento económico que se proclamaba y la vigencia de una ley de emergencia económica: el mismo día de 2009 que se debatía una nueva prórroga a la ley de emergencia económica, el Jefe de Gabinete señalaba en el Congreso que en el período 2003-2008 el país había tenido un crecimiento excepcional de un 8,5% del producto bruto interno. ¿Cómo podía entonces el país estar bajo un régimen de emergencia con esas tasas de crecimiento? La emergencia económica (que vencía el 31/12/2015 y fue prorrogada) se sancionó en enero de 2002, en los albores del gobierno de Eduardo Duhalde. Esa norma le proveía a la entonces frágil administración un andamiaje jurídico de excepción bajo el paraguas de la emergencia, el cual incluía una serie de facultades extraordinarias, como establecer el sistema que fije la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras; pautar retenciones a la exportación de hidrocarburos; congelar tarifas y renegociar los contratos de los servicios públicos en manos de empresas privadas, así como regular los precios de la canasta básica. El todopoderoso Cavallo En marzo de 2001, una de las exigencias de Domingo Cavallo para ingresar al gobierno fue el otorgamiento -obviamente a su favor como jefe de Gabinete, aunque disimulado bajo la figura del presidente Fernando de la Rúa- de las facultades propias del artículo 76 de la Constitución que delega el dictado de leyes al Poder Ejecutivo, obviando al Congreso. Esta idea, Cavallo quiso discutirla con los gobernadores del PJ y con el Frepaso, bajo el argumento de que de esa manera podría contar rápidamente con los instrumentos legales para superar la emergencia y no ver paralizadas disposiciones urgentes por la acción de los respectivos lobbies que suelen formarse en torno del Poder Legislativo. A la emergencia que facultaba al gobierno a tomar decisiones excepcionales fuera de los marcos regulatorios incluían las ampliaciones del presupuesto y los decretos de necesidad y urgencia (DNU), con valores considerablemente superiores al presupuesto inicial. En 2011, cálculos de la reasignación de recursos de la Jefatura de Gabinete, realizados por Chequeado.com en base a datos de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP) y el Ministerio de Economía de la Nación, indica que representó el 0,75% del Presupuesto inicial. En 2006 había alcanzado el valor máximo (5%), pero luego se mantuvo en valores cercanos al 1%. Las facultades de Menem Yendo más atrás en la historia contemporánea, las primeras medidas de estabilización económica y de política de cambio estructural que aplicó el gobierno de Carlos Menem comenzaron a perfilarse con la aprobación del Congreso de 2 leyes importantes: la ley de Emergencia Económica y la ley de Reforma del Estado. LaLey Nº23.697 de Reforma Económica apuntaba a hacer frente a la crisis de financiamiento del Estado propiciando medidas inmediatas y temporarias de reducción del gasto público expresado en regímenes de subsidios. Así, determinaba la suspensión de subsidios y subvenciones, en los gastos de la administración pública, de la venta de bienes raíces, y el establecimiento de la autonomía del Banco Central a fin de preservar el valor de la moneda y evitar cualquier financiamiento directo o indirecto a los gobiernos nacional y provinciales. Otras medidas procuraban modificar condiciones más permanentes del mercado apuntando, por ejemplo, a la igualdad del capital productivo nacional y extranjero y la suspensión del trato preferencial para bienes de industria nacional. En tanto, la ley de Reforma del Estado marcó el comienzo del fin de otro de los pilares del patrón de desarrollo preexistente, al fijar el marco normativo para la privatización de gran número de empresas públicas, que incluían las compañías de teléfono, de aviación comercial, los ferrocarriles, los complejos siderúrgicos, las rutas y puertos y varias empresas petroquímicas. Esta ley fue el pilar de la política de privatizaciones. La de Emergencia Económica le permitía pagar deudas internas con bonos a 10 y 16 años y anular contratos firmados por el menemismo. La Ley Antievasión crea instrumentos para combatir los principales bolsones de fraude fiscal. Todo el poder al Restaurador En el siglo XIX, la Legislatura de Buenos Aires proclamaba a Juan Manuel de Rosas como Gobernador de Buenos Aires el 6 de diciembre de 1829, honrándolo además con el título de "Restaurador de las Leyes e Instituciones de la Provincia de Buenos Aires", y en el mismo acto le otorgaba "todas las facultades ordinarias y extraordinarias que creyera necesarias, hasta la reunión de una nueva legislatura". No había nada de excepcional: las facultades extraordinarias ya les habían sido conferidas a Manuel de Sarratea y a Martín Rodríguez en 1820, y a los gobernadores de muchas otras provincias en los últimos años; también Juan José Viamonte las había tenido. Decía el art. 1°, el 2 de agosto de 1830: “Se autoriza al Gobierno con toda la plenitud de las facultades extraordinarias, para que haciendo uso de ellas, según le dicten su ciencia y conciencia, tome todas las medidas que considere conducentes a salvar la provincia de los peligros que ha representado a la Honorable Sala, amagan su existencia pública, y libertad civil; sin comprender en dichas facultades la conclusión definitiva de tratados o convenciones de cualquier género que sean”. Según el art. 2°, “La Sala continuará en su sesión ordinaria contrayéndola a los negocios constitucionales, y al despacho de los asuntos particulares, cuya resolución sea compatible con el poder discrecional que por el artículo anterior se otorga al Gobierno”. El art. 3 establecía que “el uso de las facultades extraordinarias cesará, desde que el Poder Ejecutivo anuncie a la Sala haber pasado la crisis peligrosa, o desde que la Honorable Cámara, con conocimientos exactos, y previo informe del Gobierno, declare ser ya innecesaria la continuación de ellas".