REFORMA PRESUPUESTARIA

Reforma presupuestaria para impedir derroches

Por: Antonio I. Margariti

Es preciso iniciar la reconstrucción de las instituciones empezando por el delicado y fundamental tema del presupuesto, que es el instrumento que organiza la gestión de un gobierno.

Desde hace veinticinco años, el proceso de elaboración del presupuesto nacional no sigue ninguna lógica económica. Con sospechosa reiteración ha servido para dirimir disputas internas del gobierno y para exhibir el maquillaje en el manejo de fondos por secuaces y operadores políticos.

Lo mismo sucede con la gestión del presupuesto, que en los últimos tiempos adquirió una clara connotación de pillaje y corrupción política, transmitida como enfermedad venérea de un gobierno a otro.

Todos recordamos que durante la gestión de Raúl Alfonsín el presupuesto formaba parte de la ciencia ficción, porque la velocidad de la inflación lo convertía en un trasto viejo. Se lo confeccionaba como una pieza de museo, después que el gasto se había consumado, por lo cual hubiese sido más adecuado denominarlo con el prefijo “post” en lugar del prefijo“pre”.

En la administración de Carlos Menem se restablecieron las formalidades presupuestarias, pero obsesionados por la reelección utilizaron la independencia del Banco Central para mantener la ortodoxia de la estabilidad monetaria mientras que la Tesorería emitía bonos a macha martillo, ocultando la enormidad de una deuda, que terminó destruyendo el modelo.

En tiempos de Fernando de la Rúa, apareció el fantasma del déficit presupuestario ocultado durante la gestión anterior. Irrumpieron los fatídicos vencimientos no contabilizados de la deuda pública, obligando a la constante modificación del presupuesto mientras aplicaban el impuestazo todavía vigente, negociaban el blindaje, canjeaban la deuda consolidada y preparaban el arrebato de los dólares a los depósitos bancarios.

Con la presidencia del tándem conyugal de Néstor y Cristina Kirchner, llegamos al destartalamiento total del presupuesto. La aprobación parlamentaria se convirtió en un rito vacío de contenido. Los poderes extraordinarios delegados al poder ejecutivo permitieron alterar importes, sacar y poner partidas, modificar destinos y emplear arbitrariamente los fondos. Adicionalmente utilizaron la estratagema ideada por Lavagna consistente en hacer votar un presupuesto con hipótesis de crecimiento ridículo. De modo tal que al obtenerse una mayor recaudación a la presupuestada, consiguen liberar astronómicas partidas de libre disponibilidad. Esta avivada presupuestaria acaba de ser utilizada por la presidente Cristina al aumentarse el gasto público de 2008 en $ 33.000 millones.

El Estado argentino transita por un incesante proceso de degradación fiscal que ha hecho eclosión en el reciente anuncio de la presidente Cristina, al señalar que había dispuesto utilizar reservas del Banco Central para pagar íntegramente los u$s 6.700 millones adeudados al Club de París. Este genuino arrebato como en la salidera bancaria, es una clara violación de dos reglas fundamentales: primera, la deuda con el Club de París es deuda de la Tesorería, no del banco emisor cuyas reservas están afectadas a respaldar la circulación monetaria en manos del público y no pertenecen al Estado; y segunda, la regla constitucional, votada por ella misma cuando ejercía funciones de convencional constituyente, que establece como “atribución exclusiva del Congreso Nacional arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación” (Art. 75, inc.7).

Por lo tanto, cuando se haga evidente el fracaso de este improvisado modelo de concentración del poder “K”, será preciso iniciar la reconstrucción de las instituciones empezando por el delicado y fundamental tema del presupuesto, que es el instrumento que organiza la gestión de un gobierno.

Cuando examinamos a fondo a la Argentina, advertimos que todavía la Sociedad está sana y vigorosa y reacciona frente a la iniquidad, como lo demostró en la crisis del campo. Quien está podrido y decadente es el Estado que se ha transformado en un rufián, estafador de los sueños argentinos de grandeza, dignidad y honor.

Por eso es de fundamental importancia advertir cómo actúan y qué hacen los dirigentes de los grandes países para enfrentar la crisis económica mundial originada en el derrumbe del sistema de los derivados financieros y fondos especulativos en los mercados.

La reforma presupuestaria de Ángela Merkel

Frente al panorama de incertidumbre y crisis financiera mundial, Ángela Merkel, canciller federal de Alemania, adoptó durante el corriente año la más importante decisión de política económica: “reformar el sistema presupuestario y la contabilidad pública de Alemania”.

El sistema presupuestario vigente era el tradicional y consistía en preparar un presupuesto por partidas. A cada partida se le asignaban fondos destinados a los ministerios, secretarías y subsecretarías de Estado para atender el costo anual previsto en gastos de personal, gastos de funcionamiento y materiales de trabajo.

Este método tradicional no tenía nada que ver con la clase de servicios que prestaba cada ministerio ni con los resultados que esperaban obtener de su actuación. Sólo interesaba que todas las partidas se hubiesen gastado antes de fin de año, para que el saldo ahorrado no pasase a ser tomado como rebaja para el próximo presupuesto.

De esta manera, era casi imposible establecer correctamente las prioridades para que el gasto público en lugar de una carga se transformase en solución a los problemas de la Sociedad.

Para remediar esta situación, de imposible establecimiento de prioridades o criterios de jerarquía del gasto, un grupo profesional organizó el sistema de “presupuesto por productos” también denominado “presupuesto por programas” basado en el registro de lo que hace cada repartición y sus resultados. Lo que se busca es que durante la etapa de elaboración del presupuesto se preste más atención al monto de dinero que se asignará a los servicios preventivos antes que al tratamiento de enfermedades, a la enseñanza primaria en contraposición con la universitaria, a la vigilancia policial en lugar de la represión de delincuentes, y a impedir el comercio de los narcotraficantes antes que atender a los adictos.

Según el nuevo sistema puesto en marcha, los “presupuestos por productos” inicialmente no son aprobados por las comisiones parlamentarias, aun cuando los legisladores conocen perfectamente su estructura, sino que se aplicarán al ejecutar el presupuesto y sobre todo al registrar su marcha.

Entonces la ley del presupuesto anual tendrá un marco programático de acuerdo a los objetivos que se proponga el gobierno en respuesta a la demanda de la sociedad. Para que este “presupuesto por productos” sea contabilizado adecuadamente, también se cambió el sistema de registro contable. Hacia fines del año pasado, la contabilidad pública alemana se hacía por el Sistema de caja, es decir que un gasto no se contabilizaba hasta tanto no haya sido cancelado con el pago. A partir de ahora, se adopta otro sistema contable distinto denominado Sistema de valores devengados, que tiende a mostrar los motivos de la política fiscal y la eficiencia del gasto. La nueva contabilidad pública alemana por el sistema de los valores devengados reconocerá explícitamente en el balance del gobierno los activos financieros y los pasivos que no representan una deuda convencional, como ser el dinero que se adeuda a los proveedores o las obligaciones de pago jubilatorio de las cajas de previsión, pero que son fundamentales para medir la sustentabilidad de las finanzas públicas y la posibilidad de cumplir con sentencias judiciales, muchas de las cuales ordenaban pagos de imposible cumplimiento. Simultáneamente, este Sistema contable de valores devengados permite medir los costos de producción de los servicios que brinda el Estado y determinar los resultados.

La regla de oro de este nuevo sistema presupuestario se encuentra en una cláusula añadida a la Constitución de Alemania, que exige utilizar el endeudamiento únicamente para financiar la inversión en obras públicas de relevancia, prohibiendo financiar el consumo, los gastos corrientes o el pago de sueldos. Esta regla de oro permite atender los gastos de capital -esto es la inversión bruta- mediante el endeudamiento conociendo el monto de la inversión y cuánto costarán los intereses que deban pagarse por ella. De este modo, los actuales habitantes del país pueden transferir el costo de utilización de la infraestructura pública a los contribuyentes del futuro. Para hacer más racional el sistema de financiamiento de las obras públicas, la regla de oro alemana limita el endeudamiento a la inversión neta, o sea a los gastos de capital menos la amortización de los mismos. Por eso se hizo necesario introducir en la contabilidad pública la idea de la amortización de las obras públicas y de todos los bienes de uso, lo cual requiere una contabilidad por valores devengados.

De todas maneras, por este año el presupuesto que aprobó el Congreso alemán no es el presupuesto en valores devengados, sino que se basa en los pagos que tienen permitido efectuar, antes que en los costos que deban asumirse.

Al adoptar este nuevo sistema presupuestario, Alemania ha tomado ejemplo de otros países que experimentaron una transformación notable porque el gasto público se ordena y sirve para transformar el país no para fundirlo con un default sistemático, como sucede entre nosotros. El mismo sistema ha sido utilizado en los siguientes países: Australia, Nueva Zelanda, Gran Bretaña, Dinamarca, España, Irlanda y Suecia a partir del año 2006.

Que los políticos que pretendan reemplazar a los actuales mandatarios, el próximo año o en el 2011, comiencen rápidamente a estudiar este problema crucial y no sigan improvisando con mentiras o baratijas porque la piel del país ya no tolera más experimentos fallidos. © www.economiaparatodos.com.ar

Antonio I. Margariti es economista y autor del libro “Impuestos y pobreza. Un cambio copernicano en el sistema impositivo para que todos podamos vivir dignamente”, editado por la Fundación Libertad de Rosario.

Artículo original: ECONOMIA PARA TODOS
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